对农村公路路政管理的思考

   日期:2011-02-22     来源:     作者:     评论:0    

  党的十六届五中全会通过的“十一五”规划指出“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”,五年来,建设社会主义新农村成了社会各界的关注焦点和工作重点。“农村公路建设是推进社会主义新农村建设的重要内容”,作为负责任的行业和部门,各级交通主管部门和公路管理机构把加快农村公路建设作为一项前所未有的重要政治任务来抓,掀起了农村公路建设的高潮。

  大量农村公路建好后,如何加强路政管理,充分发挥农村公路惠民利民、促进农村经济发展的作用就显得尤为重要。然而,目前农村公路的路政管理,在法律制度、管理理念、管理体制等方面都存在缺陷,也大大落后于农村公路的建设和养护。为此,笔者就加强农村公路的路政管理提出几点思考。

  缺少法律规范“经济要发展,交通需先行”。农村公路作为农村经济和社会发展的支撑,是增加农民收入的有效途径,演化成了时代的产物。2003年交通部提出了“修好农村路,服务城镇化,让农民兄弟走上油路和水泥路”的农村公路建设目标。2004年,中央一号文件把乡村道路建设作为“加强农村基础设施建设,为农村增收创造条件”的“六小工程”之一,全国农村公路的建设因此发展迅速。

  据交通运输部2009年行业发展统计公报反映,截至2009年底,全国公路总里程达386.08万公里,比2008年末增加13.07万公里,农村公路(含县道、乡道和村道)里程达336.91万公里,比2008年末增加12.47万公里。不难发现,全国农村公路占公路总里程的87.26%,2009年新增加的公路里程中,95.41%是农村公路。重庆市作为统筹城乡改革发展的试验区,农村公路建设就成了交通发展的亮点,农村公路也成了农民致富奔小康的助推器。到去年年底,全市公路总里程11.09万公里,比2008年增加2318.11公里,其中农村公路9.94万公里(县道1.19万公里、乡道1.49万公里、村道7.24万公里),比2008年增加1962.45公里,农村公路占全市公路里程的89.59%。

  随着农村公路建设的不断加速,农村公路的养护管理引起了各级各部门的高度重视。2005年9月,国务院办公厅下发了《关于印发〈农村公路管理养护体制改革方案〉的通知》(国办发〔2005〕49 号),2006年交通部发布了《关于印发〈农村公路建设管理办法〉的通知》(3号令)。重庆市和其他省市一样,出台了一系列文件和办法。市政府和市政府办公厅下发了《关于加快重庆农村公路发展的通知》(渝府发〔2006〕96号)、《重庆市农村公路管理养护体制改革方案实施意见》(渝办发〔2006〕36号)。经市政府法制办审查同意,市交通委员会也制定了《重庆市农村公路建设管理办法》、《重庆市农村公路养护管理办法》、《重庆市农村公路质量监督管理办法》、《重庆市农村公路建设资金使用监督管理暂行办法》等规范性文件。这些办法框定了农村公路的建管养职责、管养体制和养护资金渠道,对建立有效的农村公路管养体制有一定的指导意义。

  十分遗憾的是,这些办法更多关注的是农村公路的建设、养护和资金,对农村公路中乡道和村道的路政管理没有涉及或提及很少,更不用说思考农村公路的管理体制。而令人担忧的是,乡村公路(指乡道、村道,下同)上违法堆物、违法建房、人为破坏、超限运输等现象层出不穷,乡村公路的路政管理几乎成为一片空白。这几年集中力量抓建设无可非议,但如果不从现在开始重视管理,势必会造成已建农村公路的早期损坏,造成投资的浪费。现在人民群众都在赞扬农村公路带来的好处,假以数年,社会各界就会责骂政府和部门的不作为。

  农村公路作为公路网的重要组成部分,其好坏不仅影响一个地区的经济发展,对整个公路网的技术状况甚至全国的经济发展都有深远的影响。我们必须树立“建设是发展,养护管理也是发展,而且是可持续发展”的指导思想,研究措施,拿出办法,切实抓好农村公路的路政管理,实现公路事业又好又快的发展。

  管理主体缺乏法律依据国务院1987年颁布的《中华人民共和国公路管理条例》(以下简称《公路条例》)第二条和交通部1988年发布的《中华人民共和国公路管理条例实施细则》第三条规定,公路分为国道、省道、县道、乡道和专用公路五个行政等级。1997年《中华人民共和国公路法》(以下简称《公路法》)第六条指出,“公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道,并按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路……”从法律法规上看,没有农村公路的提法。

  农村公路概念的首次提出,是在国办发〔2005〕49 号文中。文件指出,“农村公路(包括县道、乡道和村道,下同)是全国公路网的有机组成部分,是农村重要的公益性基础设施”。按此理解,农村公路是包括县道、乡道、村道在内的公路。也有人认为,农村公路是指通乡镇、通行政村的公路,通乡镇公路主要由县道和乡道组成,通行政村公路主要由村道组成。

  可见,农村公路并非法律规定的概念,由此造成了农村公路路政管理的主体不清。按我国公路管理的现行体制,国道、省道、县道公路是由交通主管部门设置的公路(路政)管理机构负责路政管理,没有异议。而乡道的路政管理主体几经变化,而以前的公路法律法规从未将村道纳入管理范围,该谁负责村道的路政管理?

  先探讨乡道的路政管理主体。《公路条例》第四条规定,乡道由“乡(镇)人民政府负责修建、养护和管理。”应当说,直到《公路法》实施前,乡道的路政管理主体都是乡镇政府。《公路法》第八条规定“乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作。县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责”。《公路法》没有直接明确乡镇政府对乡道的管理职责,而规定由县级以上交通主管部门决定是否由公路管理机构行使该职责。笔者认为,这就产生了两种可能情形:一是决定由公路管理机构行使该职责,改变了原来的路政管理主体;二是未决定的,应当继续由乡镇政府负责,不能出现管理真空。

  2002年交通部《路政管理规定》第二条又规定,“本规定适用于中华人民共和国境内的国道、省道、县道、乡道的路政管理”,并在第十八条规定乡道的路政管理权限“由县级人民政府交通主管部门或者其设置的公路管理机构办理”,直接明确了县级交通主管部门或其公路管理机构负责乡道的路政管理职责。2002年的《重庆市公路路政管理条例》与《路政管理规定》的规定是一致的,其第二条规定“本条例适用于本市行政区域内的国道、省道、县道、乡道的公路路政管理”,采用法规授权的方式规定区县(自治县)的路政管理机构负责乡道的路政管理职责。

  对村道的路政管理主体,《公路法》、《公路条例》没有规定,《重庆市公路路政管理条例》也没有涉及。2006年2月,重庆市政府办公厅在《重庆市农村公路管理养护体制改革方案实施意见》(渝办发〔2006〕36号)中指出,“区县(自治县)人民政府是本行政区域农村公路管理养护的责任主体……区县(自治县)交通主管部门所属的公路管理机构具体承担县道的日常管理和养护工作……负责公路路政管理和路权路产保护。指导乡镇做好乡村公路路政管理和路权路产保护工作”。这就是说,县道的路政管理主体是公路管理机构,乡村公路的路政管理主体是乡镇政府,公路管理机构的职责是指导乡镇。同年10月,重庆市政府《关于改革乡镇执法监管强化公共服务试点工作的决定》(第198号令)规定,区县(主城九区除外)交通行政管理机关将《重庆市公路路政管理条例》四个条款涉及乡村公路路政管理的行政检查权、违法行为制止权、部分行政处罚权(指行政警告权和小额的行政罚款权)委托给乡镇政府。我们不难看到,地方性法规与政府规章、规范性文件之间产生了冲突。地方性法规规定乡道的路政管理主体是公路(路政)管理机构,市政府办公厅的文件将乡道和村道的路政管理主体明确为乡镇政府,而政府规章又将本属公路(路政)管理机构的乡道路政管理职责归于交通主管部门、将本属乡镇政府的村道路政管理职责归于交通主管部门,再统一由交通主管部门委托给乡镇政府,把乡村公路的路政管理主体弄得混乱了。一旦出现法律纠纷,交通主管部门的委托资格将成为败诉的首要问题,类似情况不知全国其他省市是否存在。

  路政管理思路接下来探讨的问题就是采取什么模式和措施来管理农村公路。

  目前,我国公路管理是金字塔式的管理模式,塔尖是高速公路,中间是国省道,塔基是农村公路。从管理养护看,高速公路的管理模式多为路政管理机构负责执法,运营公司负责收费,管理养护费用从收取的车辆通行费中提取,经费有保障,运转有机构,工作有力度。国省道的管理模式一般是按省、地(市)和县三级,由公路管理机构负责,管理养护费用从征收的公路养路费中划拨,基本有保障,且这种模式比较普遍。农村公路的管理模式则比较混乱,以前是在拖养费中按比例提取管理养护费用,十分不固定,2005年国办发〔2005〕49 号文才明确了农村公路的养护资金,但对管理费用没有提及。由于农村公路正处于建设高潮,各方的工作重心都在重视建设,没有关注管理主体、管理体制、管理模式,以致出现农村公路的管理主体不明确、机构不健全、措施不到位。要想管好农村公路,服务城乡发展,笔者提出以下思路。

  完善法律法规。在未来出台的《公路保护条例》、修订的《公路条例》或是各地将制定的《公路管理条例》中明确规定,国道、省道、县道、乡道公路的路政管理主体是公路(路政)管理机构,村道的路政管理主体是乡镇政府,通过行政法规或地方性法规授权明确农村公路的路政管理主体,以解决政府规章、规范性文件的冲突问题。

  同时,虽然国务院办公厅2005年9月下文明确将村道与乡道、县道一并作为农村公路的组成部分,但以往的公路法律法规从未将村道列入路政管理的范围。村道公路如何控制两侧建筑区、哪些行为要禁止、留用地范围多大等都存在法规空白,使得村道的管理无法可依。因此,在《公路保护条例》或者是各地修订已出台的路政管理法规以及制定切合本地实际的《农村公路养护管理办法》中,应对村道路政管理的有关事项进行规定。

  探索管理模式。通过法规解决农村公路的路政管理主体后,在实践工作中,可以采取不同的管理模式。第一种是“交叉管理”。这种模式就是按照国道、省道、县道公路和乡村公路划分,由公路(路政)管理机构履行国道、省道、县道和乡道的路政管理职责,农村公路中村道公路的路政管理由乡镇政府负责,公路(路政)管理机构负责业务指导。为支持乡镇体制改革,解决“看得着管得住”的问题,再由公路(路政)

  管理机构而不是由交通主管部门将乡道的路政管理权全部不是部分委托给乡镇政府。笔者倾向于采取这种模式。另一种是“统一管理”。这种模式的责任主体与前一种是相同的,由公路(路政)管理机构统一履行行政区域内所有公路(高速公路除外)的路政管理职责。只是因为乡镇政府无力实施村道公路的路政管理职责,而采取由乡镇政府将村道公路的路政管理权委托给公路(路政)管理机构履行。从形式上讲,解决了一个区域内只有一个机构负责路政管理职责的问题。第三种是“分级管理”。就是打破《公路法》、《公路条例》等规定,重新按照国省道干线公路和农村公路划分职责,由公路(路政)管理机构履行国道、省道的路政管理职责,农村公路的路政管理由乡镇政府负责,公路(路政)管理机构只对其进行业务指导。

  健全管理机构。不管采取哪种管理模式,都需要解决乡镇政府或者公路(路政)管理机构增设部门、增加人员、落实经费、购置装备的问题,这是加强农村公路路政管理的基础。笔者认为,采取第一种或第三种模式,应当在乡镇政府设立交通管理站,负责乡村公路的路政管理和养护管理。按照每100公里配备2—3名路政员,路政员需要根据标准经考试合格后才能持证上岗。而沿线村是乡村公路路政管理的协管单位。乡镇政府可聘请每个行政村1名村委会成员担任路政协管员,协助路政员做好路政管理工作。而对公路(路政)管理机构增加人员、落实经费的问题,一些人认为在当前机构改革的大环境下,可能存在难度。其实,在服务“三农”、做责任部门的形势下,因为服务范围扩大、工作难度增加适当补充部分路政人员是具有说服力的。而且,乡镇政府将村道公路路政管理职责委托给公路(路政)管理机构后,应当补助一定的工作经费,也可解决一些经费问题。

  落实管理措施。由于农村公路涉及面广、线路长,情况异常复杂,重在落实各项管理措施。一是建立乡村公路管理档案。对辖区内每条乡道村道的路产建立档案,做到规范化管理。二是发挥乡村公路路政员和协管员的作用。三是依靠养护人员的力量。由于专职路政员数量有限,管理难免缺位。而养护人员时常在其管辖路段上从事养护作业,容易发现和举报各类违法行为,有利于保护路产路权。四是争取相关部门的支持配合。乡村公路建筑控制区管理失控、违章建筑较多主要是相关部门审批把关不严造成的。因此,要加强沟通协调,宣传路政管理法规,把好源头管理。

  总之,尽管当前农村公路的路政管理存在许多问题、许多困难,但管好农村公路是各级交通主管部门和公路(路政)管理机构的神圣使命。我们应当与时俱进、开拓创新,积极研究新问题、解决新困难、探索新机制,开创农村公路路政管理工作的新局面。

 
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