看枣庄模式――
实现农村公路长期有效管养，必须理顺关系，明确责任主体。在实践中，枣庄市根据国务院办公厅《农村公路管理养护体制改革方案》和《山东省农村公路管理养护办法》，于2007年初在该市薛城区实施改革试点工作，指导薛城区政府出台了《薛城区农村公路管理养护体制改革实施方案》及《实施细则》。市政府在薛城区召开了全市农村公路管理养护工作会议，推广经验，要求各区（市）加快农村公路管理养护体制改革步伐。之后，又成立了由市政府牵头，市财政、人事、交通等部门组成的督查组，对各区（市）农村公路管理养护体制改革进展情况进行专项督查。2007年12月，市政府出台了《关于农村公路管理养护体制改革的实施意见》，建立了主体明确、资金保障、运转有效的运行机制，形成了市、区（市）、乡（镇）、村四级管养体系。
有钱养路：畅通筹资渠道，落实养护资金
枣庄市把农村公路管理养护费用纳入地方财政支出范围，建立健全以政府投入为主的稳定的资金渠道，确定了分级补助政策。其中，市统筹本级预算，按照县道每年每公里2000元、乡道每年每公里1500元、村道每年每公里1000元；大桥每年每座3000元、中桥每年每座2000元、小桥每年每座1000元的标准，安排财政资金用于农村公路的管理养护。各区（市）及乡（镇）政府，统筹财政预算，按照县道每年每公里不低于5000元、乡道每年每公里不低于4000元、村道每年每公里不低于2000元的标准，安排财政资金用于农村公路的日常保养，并负责落实养护大中修工程配套资金。
枣庄市成为山东省首个从市级财政中列支专项资金用于农村公路管理养护的市。2008年，枣庄市在财力十分紧张的情况下，从市级财政中列支400万元用于农村公路管理养护，省财政厅专门就此向国家财政部作了信息专报；2009年全市共筹集农村公路养护资金4854万元，其中，市财政列支782万元。今后随着农村公路里程的增加，管理养护资金的数额将不断加大。为对农村公路养护资金进行有效的监督和管理，市政府明确由交通运输部门会同财政部门共同监管，市、区（市）分别设立农村公路管理养护资金专户，实行“专款专用、专户管理”。审计部门定期对农村公路养护资金使用情况进行审计。去年，市交通运输局、市审计局抽调专门人员，组成2个审计小组，利用1个月的时间，对区（市）农村公路建设管理养护资金落实及使用情况进行审计，重点对地方配套资金是否及时到位，是否有截留、挤占、挪用等问题进行审计。对审计中存在问题的区（市）、单位，进行通报批评，并呈报市政府，作为市政府对区（市）政府年度目标考核的重要依据。
有人养路：健全运行机制，落实养护人员
农村公路养护是一项长期性、连续性的工作，养护队伍必须保持相对稳定。为保障各项管理养护工作得以正常开展，做到“有人管事”，枣庄市各级交通运输部门按要求配备农村公路管理养护人员，市、区（市）、乡（镇）农村公路管理机构的负责人由本级政府选任，专职工作人员从交通运输部门内部选用或通过公开招考录用。上述人员工资待遇，由原渠道或同级财政负担，不挤占农村公路养护专项资金。在此基础上，以行政村为单位每3公里选配1名养路员（不足3公里的按每行政村1名选配）。目前，枣庄市共有农村公路养路员2142名。由于农村公路具有点多、线长、面广、管理难的特点，在养护作业时“单兵作战”，为选出具有较强的事业心和责任心、能独挡一面的养护能手，枣庄市农村公路养路员上岗实行岗前培训和严格的资格准入制度，通过资格审查后方可上岗。村道养路员由村委会推荐，乡道养路员由乡（镇）农村公路管理站推荐，分别由上一级农村公路管理部门审查资格。养路员补助根据当地实际情况确定，县道、乡道养路员补助分别由县、乡（镇）农村公路管理部门负责；村道养路员补助原则上由村委会负责落实，有条件的村由村集体承担，经济困难的村由乡（镇）财政补助。
有人管路：理顺管理体制，落实养护责任
枣庄市农村公路管理养护体制对应四级管养体系，也由四个层次组成：市级政府层，在市交通运输局内部设立市农村公路管理处，负责全市农村公路管理养护工作的监督和指导；区（市）政府层，在区（市）交通运输部门内部设立农村公路管理处，明确主任由分管局长兼任，负责所在辖区农村公路管理养护工作；乡（镇）政府均设立农村公路管理站，负责并组织村委会实施本辖区乡道、村道的日常管理养护工作；村级层面，由乡（镇）农村公路管理站和村委会逐路段对养路员管养的村道进行界定，明确管养范围，建立档案，设立养护责任牌，明确标准和监督电话。按照农村公路养护规范，养护工程由乡（镇）农村公路管理站上报区（市）农村公路管理处，经交通运输部门批准后组织实施，其中，大中修工程实行招投标，并进行合同管理，交通运输部门负责质量监管；小修工程和道路病害处理由区（市）农村公路管理处养护中心负责；日常保养由养路员负责。
村委会将村道纳入村级公共财产，把维护路产路权条款列入“村规民约”，设置限宽限高设施。农村公路养路员也是农村公路路政协管员，及时制止、举报损坏公路的行为，协助做好路政调查、取证和处理工作。目前，枣庄已在财力比较好的乡（镇）试点农村公路管养分离，逐步实现农村公路养护市场化。
管之有效：强化目标管理，落实动态考核
枣庄市将农村公路管理养护工作列入了政府年度目标综合考核，在千分制考核中专门拿出12分，作为对区（市）农村公路管理养护工作的考核分值。市政府与区（市）政府、区（市）政府与乡（镇）政府、乡（镇）政府与村委会分别签订农村公路管理养护工作目标责任书，村委会与养路员签订合同书，进行严格的量化考核，市政府办公室专门下发了《关于开展农村公路管理养护目标考核工作的通知》，对区（市）农村公路管理养护工作实行动态考核，确保各项措施落到实处。在此基础上，市交通运输局与市农村公路管理处、各区（市）交通运输局分别签订目标责任书，将农村公路管理养护工作纳入年度考核项目，作为衡量行业工作的重要依据。为强化日常考核监督，客观、真实地反映乡（镇）农村公路管理养护工作，充分发挥乡（镇）交管所的作用，在路政巡查的同时，负责辖区内农村公路管理养护工作的监督考核，并将监督考核结果作为对养路员兑现待遇和奖惩的重要依据。
管之长效:严格责任追究，落实奖惩制度
在实施严格考核的基础上，科学合理地运用考核结果，每年年底及时将农村公路管理养护考核结果上报市考评办，计入对区（市）政府年度综合目标得分，作为市委、市政府奖惩的依据。在此基础上，市交通运输局在行业层面，对区（市）交通运输局的农村公路管理养护工作目标完成情况进行综合考核，评定等次，兑现奖惩。对认真履行职责、管养成效明显、综合评定等次为“优”的区（市）交通运输主管部门，给予表彰奖励；对年终评定等次为“差”的，进行通报批评，并限批该区（市）新建农村公路项目，扣减财政养护补助资金；对造成路况严重下降甚至出现严重损毁，直接影响通行的，建议追究有关责任人的责任，并在新闻媒体上公开曝光。本着执行与监督分离的原则，对养路员实施动态管理，由乡（镇）农村公路管理站依据交管所每月监督考核的结果，对养路员发放80%的补助，剩余补助年终根据综合考评结果兑现到养路员。对年终综合评定为“优秀”
的养路员，由乡（镇）农村公路管理站给予一定的物质奖励；对连续两个月考核不合格的，退回村委会，再由村委会重新推荐。
政府主导 五个落实
――访山东省枣庄市交通运输局局长牛佳棠
人物小传：牛佳棠
现任山东省枣庄市交通运输局党委书记、局长。自参加工作以来，始终坚持爱岗敬业、锐意创新、务实勤奋、廉洁自律，特别是担任市交通运输局局长以来，为枣庄交通事业的科学发展做出了突出贡献，创造的中国农村公路养护管理“枣庄模式”走向世界，源头管、路面查、事后追踪处理“三位一体”治超长效机制、交通稽查人员任职资格管理等先进经验先后在全省、全国推广。自2001年以来，连年受市委、市政府嘉奖，多次被省人力资源和社会保障厅、省交通运输厅和枣庄市委、市政府荣记二等功，被市政府授予“枣庄市劳动模范”。被省总工会授予“富民兴鲁”劳动奖章，被国家人力资源和社会保障部、国家交通运输部授予“全国交通运输系统先进工作者”。
在农村公路管理养护方面，枣庄交通人走出了一条成功之路，其政府主导、五个落实(资金、人员、责任、考核、奖惩)，建立长效机制的做法得到了交通运输部和省政府的充分肯定，被誉为农村公路管理养护“枣庄模式”。在去年10月份召开的第二届世界农村公路大会上，枣庄市交通运输局局长牛佳棠做的专题报告《中国农村公路管理养护的“枣庄模式”》，赢得了与会代表的阵阵掌声。
那么，什么是“枣庄模式”？“枣庄模式”究竟是怎样形成，又发挥着怎样的作用？带着这些问题我们对牛佳棠进行了专访。
问：“枣庄模式”是在什么样的背景下产生的？
牛佳棠：枣庄市是山东省的一个地级市，现辖市中、峄城、薛城、山亭、台儿庄五区和滕州市，共有2481个行政村。近年来，全市共改造和建设农村公路6115公里，公路密度达到每百平方公里150.75公里，99.9%的行政村通了油路。由于农村公路量大面广，资金投入少，建设标准低，加之管理养护相对滞后，先期建设的部分路段出现了不同程度的损坏，如不能及时有效地进行管理和养护，农民群众势必重走“老路”，农村公路管养工作十分迫切。
据测算，一般四级农村公路每公里造价约30万元，而养护1公里农村公路平均每年仅需1.6万元；如果只建设不管养，寿命期限一般为3~5年,如果管理养护得好,使用寿命可延长至10年左右。
为此,我们充分认识加强农村公路管理养护的重要性和必要性，决定先行一步,探索解决对农村公路的管理和养护问题，“枣庄模式”应运而生。
2008年年初，山东省交通厅全文转发《枣庄市人民政府关于农村公路养护体制改革的实施意见》，充分肯定枣庄市在农村公路养护管理体制和运行机制方面进行的卓有成效的探索，要求各地交通部门认真借鉴枣庄经验，加大工作力度，争取早日落实养护资金，出台养护管理政策。山东省副省长郭兆信批示：“枣庄市就农村公路养护管理进行了有益探索，请信息处予以摘发，并请交通厅注意总结这方面好的经验做法，确保农村公路完好畅通。”2009年，国家交通运输部向全国推广枣庄的经验做法。
问：“枣庄模式”之所以能取得成功，主要因素是什么？主要是因为本地的经济比较发达、财政收入充裕吗？
牛佳棠：枣庄是国务院确定的资源枯竭型城市，目前正在加快转型发展，经济并不发达，财政收入并不充裕。“枣庄模式”之所以能取得成功，主要缘于政府的主导作用和交通运输部门的积极作为。市委、市政府高度重视这项工作，市委书记刘玉祥、市长陈伟亲自过问，陈市长多次听取工作汇报，并提出明确的意见和要求，在农村公路管理体系建立及养护资金落实等方面给予了极大关心和支持。市委常委、副市长张宝民作为分管领导，通过召开工作会、现场督导等形式，强力推进农村公路管理养护工作，确定了全市农村公路“有路必养”的目标，明确了资金、人员、责任、考核、奖惩“五个落实”的工作任务。各区（市）政府迎难而上，真抓实干，在较短时间内，均出台了农村公路管理养护体制改革实施方案，结合各自实际，采取了行之有效的管理养护措施，将农村公路管理养护工作落到实处。
市交通运输部门充分发挥职能作用，怀着对农民群众的深厚感情，在强力推进农村公路建设的同时，高度重视农村公路管理养护工作，反复研读上级文件，大胆探索实践，按照“先试点、再推开”的思路，将座谈会开到了路边村头，广泛征求人大代表、政协委员和乡（镇）、村委会负责人及村民代表的意见，确保了农村公路管理养护体制改革的积极稳妥。
问：农村公路管理养护采取“枣庄模式”后，都取得了哪些成果？
牛佳棠：通过实施有效的管理养护，保障了农村公路的完好畅通，为农民生产、生活提供了基础和保障，改善了农村的生活环境；保证了农村公路的可持续发展，延长了公路的使用寿命，节约了大量资金，减少了公路建设的投入，降低了资源能源的消耗；带动了沿线农副产品运输业、加工业、养殖业、旅游业等相关产业发展，有效地促进了农民增收。以枣庄市为例，2003年没有改造农村公路之前，农民人均纯收入仅为2000余元，2010年达到6880余元，增长了280%，农村交通运输业户发展到2.3万多户，从事商贸、维修、餐饮服务的个体工商户达到3.9万多户，所带来的间接效益不可估量。
问：据了解，枣庄市交通运输局十分注重管理创新和科技创新，具体做了哪些工作？为什么要这样做？
牛佳棠：是的，为巩固成果，在农村公路管理养护工作中，我们十分注重管理创新和科技创新，于2008年开展了《农村公路养护管理研究》课题，并获山东省科技进步三等奖；在此基础上，我们考虑到农村公路量大面广，管理养护资金又非常有限，怎样能够使最有限的资金发挥到最大限度，用于最该养护的地方，我们在全面、系统总结国内外农村公路管理养护经验与启示的基础上，开展了“农村公路养护管理评价体系与应用”课题的研究，依托项目设计开发的基于GIS的农村公路管理养护评价体系与决策系统已获国家软件著作版权。通过应用该系统，可以实现农村公路养护管理评价的科学化和系统化，改变过去评价手段落后的局面，提高农村公路的服务水平，保证农村公路的可持续发展，不仅能产生巨大的经济效益而且还有很大的社会效益。
从我市2008、2009年数据对比分析来看，在满足小修保养资金需要的前提下，应用课题研究成果进行决策，科学合理地确定修建线路及修建措施，提高了中修资金投入比例，由占2007年总投入的23.7%提高到占2009年总投入的36.2%，在保证优良率指标的前提下，养护投入平均每年每公里节约500元，节约养护资金约543万元。按山东省20万公里农村公路计算，运用该研究成果进行决策，预计可节约资金约1亿元；如能应用于全国，将会产生更加可观的经济效益。
问：“枣庄模式”适合在全国推广吗？
牛佳棠：“枣庄模式”符合国务院关于农村公路管理养护体制改革的意见，符合农村公路管理养护的实际和现状，既带有普遍性，也具有很强的针对性和可操作性，具有很好的推广价值，交通运输部部长李盛霖、副部长冯正霖都对“枣庄模式”给予了很高评价。2008年3月，由枣庄市交通局承担的《农村公路养护管理研究》课题通过了省级鉴定，省内外专家、学者组成的专家鉴定委员会一致认为，这一研究成果达到国内同行业领先水平，可作为山东省制订中长期农村公路管理养护规划的重要依据，并将枣庄市农村公路管理养护经验誉为“枣庄模式”，建议进行广泛推广。到目前为止，已经有30多个省（市、区）的交通部门，包括政府领导，到枣庄进行参观学习，他们都感觉到，这是农村公路管理养护的一种有效做法，值得学习和推广，是本地区加强农村公路管理养护的捷径。
