7月8日，中诚信国际信用评级有限责任公司发布调级公告，将收费公路行业展望由稳定调整为负面，原因是收费公路行业即将面临庞大的短期债务偿还压力。
无独有偶，花旗银行在7月21日发表研究报告也称，收费率及回报投资成本较高的收费公路面临下行风险，并调低了大部分公路股评级。
中国建设银行则在7月22日举行的中期业绩发布会上公布，已将铁路、公路贷款审批权收回总行，并透露有可能在年内发行800亿元次级债，增加附属资本。
狂飙之源
中国第一条高速公路是1984年开工、1990年通车的沈大高速，此后几年建成的高速公路屈指可数，仅1989年通车的广佛高速、1993年通车的京津塘高速等。
这种缓慢的进度既与意识形态争议有关，也与资金不足有关。中国交通运输协会常务副会长王德荣向《财经》记者回忆，上世纪80年代初，适逢“四个现代化”战略提出，国务院要制定12个领域的技术政策，时任交通技术政策专家组组长的他，提出加快公路、水运、民航发展，并第一次提出在运输繁忙的地区修建高速公路。
但当时交通运输的格局是，铁路占全国货运周转量的70％以上，全国汽车保有量仅120万辆，发展公路并未成为共识，修建高速的争议尤大。其中强烈的反对意见来自铁道部高层，对方的理由是，以高消耗为特征的高速公路是资本主义的表现。
受此影响，在1985年《全国交通基础技术政策征求意见稿》中，起草者不得不把高速公路的名称改为“汽车专用道”。
该意见稿通过后，交通主管部门和地方政府仍面临一个现实问题：没钱。当时来自公路自身的收入单一，仅有各省市汽车运输公司上缴10％的营业收入作为养路费。这个从上世纪50年代沿袭下来的政策，显然无法满足修路的资金需求。
时任国家经委综合运输研究所所长王德荣，再次提出三条融资建议：将养路费征收标准从10％提高到15％；根据国外“受益者负担”原则，征收汽车购置费，专用于公路建设与养护；总结广东地区实行的“贷款修路、收费还贷”的政策经验，推广至全国。
这三条政策都被国务院采纳，并于1987年颁布实施。从此，收费公路开始在各省试水起步。
“当初设立收费路目的是为了解决干线高等级公路建设投资问题。”国家发改委综合运输所交通产业与政策研究室高级工程师李玉涛告诉《财经》记者，“经过20多年的发展，收费公路政策已从最初仅作为零星路段建设的筹融资工具转变为现在路网发展高度依赖的投融资杠杆，这为高速公路发展起到至关重要作用。”
这期间的“点石成金”之道在于以收费权为质押从银行贷款，而其触发点则是上上下下以高速公路建设为拉动GDP利器的高度共识。
此一共识肇始于1998年。1998年，全国全年新增高速公路里程3962公里，几乎与过去五年一样多。受亚洲金融危机影响，国务院“实施积极财政政策，加快基础设施建设，扩大内需”。当年下半年，公路建设投资规模由原定计划的1200亿元不断追加，最终实际完成2168亿元。
这一年对于中国公路融资而言，堪称分水岭。从此开始，银行贷款大踏步进入公路建设领域。伴随着BOT、经营权转让、统贷统还等融资模式与政策创新，高速公路的融资杠杆率大为提高，吸纳的资金量呈几何级数增长，而银行近乎无限的货币供给与长期低廉的融资成本，则直接诱发建设速度失控，高速公路的通车里程一路狂飙突进。
王德荣对《财经》记者介绍，2004年国务院制定《全国高速公路发展规划》，预计到2020年全国高速公路通车里程要达到8.5万公里。但截至2010年，全国高速公路通车里程就达7.4万公里，这相当于提前一半时间完成了规划。
而据兴业证券研究所数据，根据各省区市规划，2010年以后的十年，还要再通车7.9万公里。
《财经》记者据公开数据统计，全国高速公路通车里程的93.57％完成于1998年－2010年这13年间，66.14％完成于2003年－2010年这8年间，27.9％完成于2008年－2010年这3年间。
面对高速公路建设过热、标准过高的局面，作为国家规划专家委员会成员的王德荣回忆说，“在制定‘十二五’规划时，专家组也意识到，高速公路有没有必要建得这么快？”
王德荣分析，规划被大大突破的因素之一在于审批权，“根据总投资和建设里程的不同，中央、省级政府都有对高速公路项目的审批权，全国的规划对于地方政府约束性有限，每个省都有自己的规划，有些地方甚至提出县县通高速”。
这也刺激了高速公路相对于国民经济的超前发展。国家发改委下属国家信息中心数据显示，2001年至2006年，中国高速公路通车里程增速都在15％以上，最高曾达到29.4％，同期全国GDP增速则仅在8.3％至11.04％之间，而客运量和货运量增速分别仅在-0.8％至11％、3.3％至12.2％期间。
这表明，高速公路建设投资、通车里程增速，均快于全国GDP增速和客货运量增速。
“由于地方发展交通的巨大积极性，常迫使中央有关部门的规划来适应地方的规划。一些地方的交通路网规划是换一任领导就可能重新规划一次。”中科院地理研究所所长陆大道告诉《财经》记者。
2010年8月，中国科学院曾向国务院领导提交了一份《关于避免我国交通建设过度超前的建议》，作为起草者之一的陆大道注意到，全国有21个省份计划到2030年使省内的高速公路里程达到5000公里左右，其中江苏、内蒙古、四川、广东、陕西甚至要达到8000公里到9000公里，贵州提出达到6581公里，单位面积内的高速公路密度甚至超过英国。全国的高速公路总里程更是要达到惊人的18万公里左右。
当地经济发展水平和“一把手”的认识程度，是高速公路投资快慢的决定性因素。在GDP考核驱动下，一些地方政府建设公路相互竞争，导致在短期内，一些地区高速公路供给严重过剩。
造成这种现象的很大一部分原因在于，地方政府在公路大跃进的过程之中，存在大量的不合理甚至冒险投资。一些地方政府为了争取立项，在可研阶段高估车流量，夸大预期效益，而公路建成后车流量达不到预测值，导致公路资产利用率低下；一些地方超出本地财力可能建设公路项目，建设中资本金到位率低，不得不大幅增加银行贷款，致使建成后经营收入难以偿还贷款本息。
审计署发布的2007年第2号审计结果称，截至2005年底，竣工通车一年以上的20个项目中，有14个项目实际车流量只达到可研报告预测值的60％，在规定的偿债期内很难还清贷款。通行费难以还清贷款的路段，主要集中于东北和中西部地区。其中哈尔滨绕城高速公路西段，日均车流量仅为可研预测值的13.8％，年收入扣除营运和维护费用后仅够偿还一个季度的贷款利息。
“如果建立起合理的决策机制的话，债务风险是可以被控制的，我们现在的问题是，对公路投融资的定位存在偏差。”李玉涛说，公路投资的基本定位是满足运输需求，作为宏观政策工具的功能不应被无限夸大，尤其不能破坏微观层面的基本决策标准。2008年与1998年相比，政策环境、力度都不可同日而语。
“地方政府应科学地做好自己的规划，根据资金和财政能力去考虑自己这种发展基础设施的愿望和实际的差距有多大，有没有可能做得这么快。”交通部规划研究院副总工程师徐丽说，“地方规划制定要与它的责任和财政能力挂钩，不能决策的人不去承担财政的后果。”
业内的共识是，应该重新审视以公路基础设施建设作为宏观政策工具的定位了。
投融资之殇
长期为中国高速公路提供贷款的世界银行，在2007年2月发布的报告《中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展》中指出，高速公路建设资金来源结构当中，政府投资的比例较低，中央政府仅占投资份额的15％左右，大头是国内贷款和其他形式的举债。
安徽省交通投资集团副总经理王宏祥向《财经》记者介绍，作为该省两大省级高速公路融资平台之一，公司近几年高速公路投资约在每年20亿元至40亿元之间，资金来源比例大致为：来自中央政府投入的车购税约占10％，自身投入部分主要为下属企业经营效益、已通车高速公路收费与二级公路收费约占15％，剩下的75％全部要依赖银行贷款。
陕西的情况亦是如此。比如该省户县至勉县高速公路，在已到位资金中，除车购税等中央财政资金11.5亿元，其余30亿元都是银行贷款，省交通部门承诺用于项目建设的37.7亿元资本金分文未到，导致项目建成后预计将比可研报告确定的还本付息额增加67.6亿元。
“这是因为铁路、公路建设投资并未纳入财政预算，建设高速公路的中央出资部分由车购税专款专用方式完成。”王德荣介绍，高速公路兼具公益性和商业性，过度依赖商业贷款，“意味着政府投入的缺位”。
据交通运输部规划研究院副总工徐丽介绍，苦于各级政府自有资金紧张局面，国家有关层面一度强调通过高速公路企业上市来解决资金问题。“最初上市的都是比较好的项目。”徐丽说。
目前全国有23家上市高速公路企业。高速公路融资渠道必须多元化已成共识，但其在资本市场上通过发行股票、企业债券、中期票据等方式直接融资的规模仍然偏小，仅占高速公路投资的10％－15％。
相形之下，以收费权为质押从银行贷款一直是最重要的融资模式——享有行政垄断的特许经营权，以收益稳定著称的高速公路，一直是地方融资平台中最为耀眼的明星，自然也是银行竞相放贷的“吸金机器”。
除过分依赖银行的间接融资，项目主体的紊乱亦令高速公路投融资风险更形恶化。
“江苏、辽宁也有很多债，但不会有太大的债务问题，就是因为全省的项目是一个管理主体，所有的借款人只有一个。”在徐丽看来，这种投资主体集中省份并无债务风险，相反，投资主体分散的省份，有些项目可能会出现债务问题。
目前高速公路项目实行“一路一公司”的管理模式，新建线路的建设资金由这条线路公司负责筹集，运营后的通行收费、赢利用于偿还债务，这就导致了高速公路的“冰火两重天”——一些建设成本低、车流量大的项目收益非常好，甚至被人称为“暴利”；而有的项目“差到连利息都还不上”。
如此一来，对于投资主体单一省份来说，全省高速公路项目可以实现公司内的交叉补贴，赢利预期好的线路弥补赢利差的线路，从而避免单一高速公路项目入不敷出，出现债务违约现象。
徐丽建议理顺高速公路管理体制，实现自身统筹，“以丰补歉”，从而提高债务抗风险的能力。
此外，一些地方项目主体的“亦官亦商”也令高速公路投融资乱象雪上加霜。
李玉涛介绍说，根据公路建设投资主体性质和融资方式不同，《收费公路管理条例》把收费公路划分为政府还贷和经营性公路两种。前者是政府机构通过国有融资主体，利用银行贷款，是间接融资方式；后者实际上是民营化，吸收私人资本，是直接融资方式。
两种公路有着不同收费年限。按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，政府还贷公路收费最长不得超过15年，国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年。而经营性公路则分别为25年和30年。
李玉涛认为，这种分类管理方式直接导致了许多政府还贷公路“变性”为经营性公路，即在收费期限将至时，采取一些办法使之成为经营性公路，从而延长收费年限，由此引发了收费期限、税收征管、权益分配等诸多混乱。
如今，早年进行分类的边界已经模糊。一些省市交通投资集团下的经营性公路在向银行借贷，由此产生的债务也成为地方政府债务的一部分，出现违约时，地方政府也会站出来协调解决。与地方财政紧密捆绑，也使得高速公路债务愈发敏感、复杂。
而此种“亦官亦商”模式也极易成为腐败温床。以湖南为例，省高速公路管理局与湖南省高速公路建设开发总公司隶属于湖南省交通运输厅，属于“一套班子、两块牌子”政企合一型。这种既代理政府履行“还贷公路”职责，又进行市场化运作，二者权责不清，易滋生腐败。
近年来，湖南省两任高速公路管理局局长、河南四任交通厅长等先后落马，凸显了这种管理体制弊端重重——在缺乏监管的体制下，投资决策缺乏应有的监督，腐败丛生，产生债务风险也就不足为怪。
