当前的“非法营运”既是“市场之累”，更是“民生之重”，但仅仅通过打击很难达到治理非法营运的目标。“非法营运”是运输市场的问题，绕不开市场的规律。从民生出发，鉴于目前运输市场的主要问题不是黑车，而是供求不均衡，要通过市场机制解决非法营运问题，其中两个方面因素很重要：一是提高运输服务产品的品质；二是增加运输市场的供给，两者同等重要，否则将出现劣币驱逐良币的局面，影响道路运输行业的健康发展。
非法营运越来越受到关注，有几个原因。首先，非法营运对乘客而言，意味着安全隐患；其次，对运输企业而言，意味着不公平竞争；最后，对政府部门而言，一旦发生重大事故，意味着轻则被问责，重则被刑事处分。不仅如此，由于非法营运本身不受法律保护，为寻求自我保护和争夺地盘，容易形成黑恶势力（《重庆到万州黑车成帮， 入会司机要交生死与共金》， 2010 年8 月17 日，《重庆晨报》），引发犯罪行为，威胁社会稳定和安全，因此，国家三令五申强调严厉打击，交通部和公安部遵照国务院的部署还联合下发《关于开展打击“黑车”等非法从事出租汽车经营专项治理活动的通知》动辄出动数千人次的大规模整治行动，由于人力、资金及精力耗费巨大，实际上难以长期坚持，除了各地几乎都遇到的非法营运“三重难”（识别难、取证难、处罚难） 的因素以外，若不探究更深层次的原因，非法营运恐有愈演愈烈之势，最终将严重影响道路运输行业的健康发展。在这样的现实面前，为什么如此大规模而又严厉的打击，非法营运仍然难以根治呢？除了打击，我们还能做些什么?一个网站的调查显示，54.3%的网友认为非法营运的最大危害是“安全缺乏保障”，但仍有83.4%的网友称“坐过黑车”（2010 年8 月11 日《检察日报》）。重庆也有近六成市民在上下班高峰期不得不选择乘坐黑车（2007 年8 月27 日《重庆晚报》）。上述事实说明，有需求就会有供给，许多市民愿意乘坐黑车，或者说非法营运如此泛滥，恰恰证明了运输市场合法的运输服务供给不足。对于普通民众而言，非法营运也是一种经营行为，“黑车”一词其实并没有太多的贬义，只是表明了其未取得道路运输许可这一法律事实。在无车可坐或者无方便的车可坐的情况下，不论“黑车”“白车”，作为满足民众出行需求的运输服务产品，都具有同等的意义，除非非法营运必然对乘坐的安全性构成直接威胁，或者至少在统计学意义上，其危险性确实远远高于合法营运车辆。
但遗憾的是，一些道路运输企业的从业人员良莠不齐，车辆档次较低，运输网络覆盖能力有限，换乘不便，安全隐患较多，满足不了公众越来越高的出行需求。即使每年有巨额的财政补贴，北京公交地铁在高峰时段载客率瞬间值仍然高达120%，每天两次和陌生人前胸贴后背使女性乘客倍受“煎熬”，“让人觉得已经丧失了最起码的尊严”（2010 年10 月26 日，《新京报》）。
一位运输企业高管在《交通企业管理》（总第265 期） 上发文坦承，由于“运力不能按需投放，形成了道路客运票价高、低质量的局面”，一些道路客运企业“拉客、宰客、甩客、卖客时有发生，超速、超载、疲劳驾驶更是屡见不鲜”。最近两期的重庆交通服务热线工作日报（总第048 期、总第049期） 也显示，出租车绕道、拒载、多收费的投诉占到了投诉总话量的一半以上。这既反映了部分运输企业经营管理不善，更说明运输市场竞争不足导致了运输安全和服务品质下降。
与此相反，江苏省新沂市交通局网站刊登的一份《中国黑车调查》报告称，“档次更高”的“应招式黑车”早已应运而生，一个电话就能保证随叫随到。而且，一些“黑车”为招揽生意，甚至做到了“车子必须干净”，“车子从外头看得到里头”，要“面善” （天涯重庆版《我兼职开黑车的那些经历》）。
在此条件下，如果以为公众有“珍爱生命，拒绝黑车”（浙江上虞运管所《致全市人民公开信》） 的意识，政府有“严禁乘坐非法营运车辆”
的禁令（彭水县人民政府办公室《关于禁止学生乘坐非法营运车辆的紧急通知》） 就能够使非法营运大大减少，那恐怕很不现实。因为，在合法的运输服务还没覆盖到或者不够密集的地方，除了非法营运车辆，公众实在是没有什么好选择的；在合法的运输服务和非法的运输服务的可靠性和舒适性不相上下的时候，非法营运车辆又有什么好拒绝的呢？
毕竟公众的交通需求是合法的，打击非法营运并不能抑制合法的出行需求，更无法满足公众对道路运输服务越来越高的的期望。在执法人员查处非法营运的过程中，乘客不但不愿意作证，反而为驾驶员开脱，都反映了打击非法营运的窘境。
所以，在现阶段国内运输生产力发展水平和现实就业状况下，非法营运所涉及的是一个运输市场的供求关系均衡问题，“黑车”不过是这种不均衡的市场条件下的副产品，根本原因还在于运输服务产品的数量、种类不足，品质不高，这个问题不解决，单凭加大打击力度，无助于解决“非法营运”
的难题，打击行动中查获“黑车”的数量不断增加，固然证实了打击力度在增强，但也说明通过打击遏制“非法营运”的效力有限。
不可否认，自20 世纪90 年代以来，特别是最近几年，交通运输业在纵向上有了很大的发展（重庆班线客车和公交车中高级车比例分别达到39.3%和57.9%），运输市场总体上供求基本平衡，缓解了公众对运输服务的需求，但这种平衡是建立在社会普遍消费水平不高，对运输服务品质的需求较低的前提上，只要有车坐就能满足。但随着人均收入水平的提高，即使运输服务的数量、种类和品质依旧不断改善，如果改善的幅度低于运输服务需求的增长的幅度，运输服务产品单一、品质较低与运输服务个性化、人性化需求的矛盾就会急剧上升，公众对运输服务需求的满足度反过来会降低。譬如，过去看来是安全舒适的，今天可能既不安全也不舒适了，直接的后果就是私家车的增加和非法营运的泛滥。
面对以上问题，无论是提高运输服务品质，还是增加运输市场的供给，因为既得利益的关系，都似乎阻力重重，从一篇题为《试析道路旅客运输经营发展趋势》的文章就可见端倪。这份刊登在《交通企业管理》（总第265 期） 上的文章透露，“少数效益好的经营业主更是变相炒卖道路客运经营权，私下转包车辆经营权，按照座位数入股融资，象传销一样发展经营下线”，“甚至不少黑恶势力也参与其中”，“为了维护既得利益，千方百计的阻挠新运力的投放，甚至采取过激手段与有关部门对抗”，“当于己不利的政策出台时，部分经营者往往极力反对，甚至为达目的而采取非正常手段抵制”。“有少部分企业领导和部门人员为插手一些好的线路以获得私利，唆使经营业主从中作梗，也加大了线路审批和招标投标的难度”。
让既得利益集团吐出已经习惯了的利益份额，这确实是增加运输市场有效供给的重重困难之一，不少地方都发生过运输经营业主抵触运力投放而鼓动停运的事件。李盛霖部长在全国道路运输工作会议上的讲话中也提到，道路运输市场“市场化程度较高，经济成份多样，利益关系复杂，涉及部门较多、触及矛盾较深、管理难度较大”。但值得注意的是，“道路运输属于市场主导型，发展速度更多地依赖市场供求，管理上更多地依靠发挥市场机制配置资源的基础性作用”（冯正霖副部长在全国道路运输工作会议上的讲话），如果不增加运输市场的供给，不提高合法营运的竞争力，忽视公众的合法交通需求，继续用行政强力打击的方式代替运输市场供需平衡的方法，在“非法营运”治理工作中偏离市场的轨道，虽然可能会换来一时的表面稳定，但久而久之，扭曲的运输市场将难以正常运转。
如果说运输市场根本没有更多的市场份额允许进入，进入者太多将引发经营风险的话，那么“非法营运”的普遍存在就说明运输市场供给并非过剩而是不足；如果说控制运输市场的供给是为了眼前的息事宁人，维护运输行业稳定的话，结果却证明“非法营运”的泛滥只会导致市场秩序越来越混乱，运输行业不但没有因此而更加稳定，反而进一步引发了其他社会问题。比如，由于对残疾人等弱势群体从事“非法营运”主要采取登记规范，教育处理的政策，助长了“非法营运”的机会主义心理，破坏了运输市场的公平，已经形成了新的既得利益群体，增加了解决的难度。又由于对偏僻乡镇等广大农村地区的农用车辆载客问题和在边远村社、道路上从事载客的摩托车一般不扣车、不罚款等，使得摩托车非法营运普遍存在，负同等责任以上的摩托车事故死亡占到了全市交通事故死亡的32.9%。
当前的“非法营运”既是“市场之累”，更是“民生之重”（时评作者杨耕身语）。要破解“非法营运”治理工作“摁下葫芦浮起瓢”的难题，需要多管齐下的努力才办得到。用市场机制增加合法的市场供给，还是用行政强力阻止非法竞争者入场，没有二者必居其一式的完美无缺，挑战在于在“非法营运”治理政策中如何将二者以及其他管理方式进行有效的整合。可以预见的是，在增加运输市场有效供给的情况下，辅之对“非法营运”实行更严厉的处罚措施，运输市场的饱和度会逐步趋于合理，竞争既会对非法营运形成自动挤压，迫使其退出运输市场，也会使合法经营者提高安全和服务质量。由于增加了竞争，合法经营者的利润在开始阶段有所下降，但随着“非法营运”的退出，合法经营者的利润将逐渐回归到合理的空间。虽然少数既得利益者会受损，但是是保住少数既得利益者的高额垄断利润还是保障运输市场的稳定、健康发展，孰轻孰重，不言而喻。“如果公交企业盈利，反而不正常。”
“为了维护道路运输市场秩序，保障道路运输安全， 保护道路运输有关各方当事人的合法权益，促进道路运输业的健康发展，制定本条例。”
这是《中华人民共和国道路运输条例》开宗明义的第一条。不论是道路运输经营者，还是社会公众，其合法权益都需要得到平等的保护，这也是运输市场基本的公平正义。承认运输服务的“公共性”，公共财政投入向公共交通倾斜，让公共财政的阳光照到市场机制覆盖不到的角落，保证运输经营者合理的利润空间，使公众有更多、更好的出行选择，这比仅仅严打“非法营运”来得更重要。
